特殊教育考研，特殊教育考研要考哪些科目
教育公平是衡量一个国家文明程度的基本指标。习近平总书记指出，“教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义”。自党的十八大以来的十年期间，以习近平同志为核心的党中央高度重视教育公平问题，始终把教育摆在优先发展的战略位置，将促进教育公平作为国家基本教育政策，在幼有所育、学有所教、弱有所扶上持续用力，努力建成世界上规模最大的教育体系，教育普及水平实现历史性跨越，教育面貌发生格局性变化。
问题提出
学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，也是重要的社会公益事业。办好学前教育、实现幼有所育，关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来。2021 年，国家作出实施一对夫妻可以生育三个子女的重大决策。“三孩”生育政策放开之后，人民群众更加期盼加快发展普惠托育服务体系及学前教育。学前特殊教育是学前教育的重要组成部分，更关涉教育公平。学前教育阶段是残疾幼儿发现、诊断、康复和教育的黄金时期。积极发展学前特殊教育，加强早期干预，对残疾儿童的身心康复及终身发展意义重大。根据第二次全国残疾人抽样调查，我国现有 0～6 岁残疾儿童约 167.8 万人，学前特殊教育需求巨大。尽管改革开放以来，尤其是党的十八大以来，我国特殊教育事业取得了举世瞩目的成就，但是学前特殊教育仍然是短板。当前，我国学前特殊教育资源总量不足，残疾儿童的入园机会非常缺乏，远低于普通儿童，无法满足残疾儿童的学前教育需求。2021 年，我国学前教育毛入园率已达到 88.1% ，与2012 年相比，提高了 23.6 个百分点。但 2019年 ，教育部对《第二期特殊教育提升计划（2017—2020 年）》的落实情况调查发现，我国 3～6 岁残疾儿童入园率仅为 43.1%，与2012 年的 43.9%相比，进展缓慢。
公共政策具有制约性、导向性及管理性等功能，可对教育资源和利益进行权威性分配。教育政策和教育法律则是国家分配教育利益、调整教育利益关系的工具。研究者分析认为，改革开放以来，我国学前特殊教育相关政策数量持续增长，但学前特殊教育的专门政策缺乏，具体的制度设计也不足。2020 年 9 月，《学前教育法》（征求意见稿）面向社会征求意见。为学前教育专门立法，在全面依法治教进程中具有里程碑的意义，必将为学前教育的普及普惠安全优质发展提供更强力的法律保障。
党的二十大报告指出，“强化学前教育、特殊教育普惠发展”。此处强化特殊教育普惠发展，至少包含两层意思：一是强调政府发展具有基本公共服务属性的特殊教育的主体责任，二是强调以人民为中心，特殊教育发展要惠及每一位残疾儿童，“起跑线”上一个都不能少。
本文在新时代教育高水平高质量普及的宏观背景和学前教育立法的微观背景下，基于教育公平视角，聚焦残疾儿童这一弱势群体，分析学前特殊教育政策的基础与短板，提出立法及政策完善建议，以期加快残疾儿童学前教育公平进程，助力每一位残疾儿童实现幼有所育的美好愿望。
分析框架
教育公平通常指每个社会成员都享有同等的教育权利与教育机会，以及享有同等的教育资源、教育质量和就业机会，同时在制度保障上向社会弱势群体给予一定的倾斜。教育公平包括机会公平、过程公平和结果公平。从本质上看，教育机会的公平属于起点公平。教育公平是一个历史范畴，其内涵随着社会发展而发生嬗变。习近平总书记指出，“在不同发展水平上，在不同历史时期，不同思想认识的人，不同阶层的人，对社会公平正义的认识和诉求也会不同”。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对公平享有更高质量教育的诉求更加强烈。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”不论是“努力让每个孩子享有受教育的机会，让 13 亿人民享有更好更公平的教育”，还是“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，抑或是“发展素质教育，促进教育公平”，都蕴含着新时代对教育公平提出的新要求，即以人民为中心，追求与发展“公平而有质量的教育”、“更好更公平的教育”。
新时代的教育公平呈现新的特点。从教育公平的内涵来看，教育公平与质量之间相互阐释，其最根本的目标是通过公平与质量的相互构建，走向“有质量的教育公平”，这也是教育现代化的重要指标和要求。从制度设计来看，2015 年修订后的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）将“国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展”写入总则，明确将教育公平从教育发展价值追求和政策要求，上升为教育基本法律的原则，成为重要的国家意志；从教育公平的水平看，教育公平从权利、机会等为主要内容的形式公平转变为以能力与结果公平为标准的实质公平；从时间维度上看，过程公平特别是结果公平更加突出；从资源分配维度上看，推进差异性公平，把因材施教进行到底更加突出；从空间维度上看，在讨论区域之间、城乡之间、学校之间的教育公平时，增加从全球化视角看教育公平和国家之间教育公平问题的研究；从教育公平与教育质量的关系上看，新时代的教育公平追求公平与质量相统一，更加关注人的发展，为每个人提供适合的教育。
换言之，在新时代的教育价值天平上，不偏向缺乏教育质量的公平，也不青睐缺乏教育公平的质量，而是追求以人民为中心的有质量的教育公平和重公平的教育质量。如果在教育政策与实践中，某些领域的公平与质量在教育价值的天平上失衡了，就要加快调整。（见下图）
21 世纪以来，学界对于教育公平状况的考察进行了积极探索。有学者认为，新时代的受教育权是公平优质受教育权，即将“公平”与“优质”融合在一起、“公平”与“优质”并重的完整权利概念，包括公平优质学习机会权、公平优质学习条件权和公平优质学习成功权。有学者指出，从我国所处社会主义初级阶段的基本国情出发，并考虑数据的可得性，可从受教育权和入学机会公平、公共教育资源配置公平、教育质量公平、群体间教育公平等四个方面设计教育公平的具体评价指标。有从入学率、生均预算内教育经费、师生比三方面考察我国义务教育地区性公平状况。有从学习结果的平等、教育资源分配的公平、克服学生背景的学习公平三方面考察上海基础教育公平状况。有从教育机会公平（如各级教育入学率和升学率）、教育条件公平（如教育经费、办学条件和信息化水平）、教育质量公平（教师队伍、人才培养的差异）三方面考察我国教育公平状况。还有从入学率、经费支出和师资三方面比较分析经济合作与发展组织（OECD）国家和我国的学前教育机会状况，等等。
基于以上研究的梳理，本文从广义教育政策制定的角度对学前特殊教育的公平性进行考察。广义的教育政策包括教育法律、法规、规章、制度及其他规范性文件等。借鉴上述研究的分析框架，在新时代“公平而有质量的教育”追求下，结合学前特殊教育的具体情况，围绕公平优质学习机会权、学习条件权、学习成功权的保障，基于起点公平、过程公平、结果公平的结构框架，重点从残疾儿童受教育权和入学机会公平、公共教育资源配置公平、教育质量公平三个方面考察学前特殊教育政策现状及存在的问题。（见下表）
我国学前特殊教育公平政策的特点
当前，中国特色的学前特殊教育法律体系基本形成。这一法律政策体系从起点公平、过程公平和结果公平等方面为残疾儿童接受学前教育提供了基本保障。
（一）总体保障：中国特色的学前特殊教育法律体系基本形成，专项法规效力层级有待提升
改革开放以来，我国教育立法快速发展，初步形成中国特色社会主义教育法律体系，实现了从法制到法治的观念转变和实践转型。在特殊教育领域，逐渐形成了与普通教育法律体系有基本共同点而又有特殊性的特殊教育法律法规体系。宪法是国家的根本法。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。在《宪法》统领之下，由教育基本法《教育法》、教育部门法（如《中华人民共和国教师法》）、残疾人权益保障专门法［如《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）］、教育行政法规（如《残疾人教育条例》）、地方性教育法规（如《山东省学前教育条例》）、规章（如《幼儿园工作规程》）等构成的中国特色的学前特殊教育法律体系也基本形成，为学前特殊教育法治化提供了保障。2021 年修订的《教育法》规定，“国家扶持和发展残疾人教育事业”，“国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利”，相关规定为学前特殊教育提供了母法保障。在系统思维视角下，上述各层级的教育法律构成的体系具有整体性、相关性、层次性，相互协调与配合，为推进学前特殊教育公平进程提供了保障与引领。
目前，我国缺乏专门保障残疾儿童受教育权利的《特殊教育法》，专门保障学前教育发展的《学前教育法》也尚在制定之中。现行的《残疾人保障法》和特殊教育专项法规《残疾人教育条例》之中，均对特殊教育的发展方针、残疾儿童学前安置方式等进行了规定，但总体较为宏观。在《残疾人教育条例》中，学前教育一章安排在义务教育和职业教育之后，专门规定只有三条，新时代学前特殊教育实践中取得的一些重要经验尚未纳入相关条款，上升到法律法规层面。同时，《残疾人教育条例》属于国务院制定的行政法规，效力层级低于法律，保障残疾儿童受教育权益的效力有限。
（二）起点公平：国家立法保障学前残疾儿童享有平等接受教育的权利，部分地方立法存在缺陷
起点公平重点关注受教育权和入学机会的公平状况。我国法律明确规定国家保障残疾人享有平等接受教育的权利。例如，《教育法》第九条规定，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。第三十七条规定，受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。第三十九条规定，国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利。《残疾人保障法》和《残疾人教育条例》都规定，国家保障残疾人享有平等接受教育的权利。《残疾人教育条例》还规定，禁止任何基于残疾的教育歧视。各级人民政府应当积极采取措施，逐步提高残疾幼儿接受学前教育的比例。此外，还对学前教育机构及其工作人员出现拒绝招收符合法律、法规规定条件的残疾学生入学等行为制定了相应的罚则。上述法律法规通过义务性规则与罚则相结合，为学前残疾儿童受教育权和入学机会提供了保障。
在安置方式方面，法律规定优先采取普通教育方式。例如，《残疾人保障法》规定，残疾人教育应当根据残疾人的身心特性和需要，依据残疾类别和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式。《残疾人教育条例》规定积极推进融合教育，优先采取普通教育方式。此外规定，有关部门应当支持普通幼儿园创造条件招收残疾幼儿；支持特殊教育学校和具备办学条件的残疾儿童福利机构、残疾儿童康复机构等实施学前教育。相关规章、文件等积极贯彻上述法律法规要求。如《幼儿园工作规程》规定，幼儿园对具有接受普通教育能力的残疾儿童等入园，按照国家和地方的有关规定予以照顾。
地方政策为学前特殊教育发展提供了具体化与特色化的保障，但地方学前教育立法尚存缺陷。目前，江苏等九个省份已出台地方学前教育条例。由于缺乏《学前教育法》引领等原因，部分省份的《学前教育条例》对上位法规定的融合教育理念与制度等贯彻不到位，甚至存在内容相违背的条款。例如，《残疾人保障法》规定，普通幼儿教育机构应当接收能适应其生活的残疾幼儿。法律在表述义务性规范时，一般用“应当”。依据《残疾人保障法》及《残疾人教育条例》，接收能适应普通幼儿教育机构生活的残疾幼儿是普通幼儿教育机构的法定义务。但在两个省份《学前教育条例》中的相关条款，用词均为“鼓励”，如“鼓励幼儿园接收有接受教育训练能力的残疾儿童入园”。“应当接收”改为“鼓励接收”，致使普通幼儿园接收残疾儿童的法定义务缺失，残疾儿童在普通幼儿园的机入学机会难以很好保障。此外，七个省份在其《学前教育条例》中没有提到融合教育，不利于融合教育理念的宣传与贯彻。
（三）过程公平：学前特殊教育经费、设施条件坚持倾斜政策，经费标准存在缺失
过程公平重点关注公共教育资源配置的公平状况。经费与校舍仪器设备配备政策是考察公共教育资源配置状况的重要方面。教育经费在教育发展与质量提升过程中具有重要的保障作用。十年来，国家财政性教育经费支出占国内生产总值（GDP）比例连续保持在 4%以上。在经费标准方面，依据《残疾人教育条例》的相关规定，国务院有关行政主管部门制定指导性标准，省级政府依据指导性标准，制定本行政区域内特殊教育学校的建设标准、经费开支标准等。《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》提出，到 2025 年将义务教育阶段特殊教育生均公用经费补助标准提高至每生每年 7 000 元以上，各地应落实学前阶段生均拨款政策，继续向特殊教育倾斜。可见，各地制定学前教育的生均财政拨款标准的基本原则是向特殊教育倾斜。在教育资助制度方面，《残疾人保障法》规定，各级人民政府对接受义务教育以外其他教育的残疾学生、贫困残疾人家庭的学生按照国家有关规定给予资助。《残疾人教育条例》规定，国家鼓励有条件的地方优先为经济困难的残疾学生提供免费的学前教育。2016 年，国务院印发的《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》提出，进一步落实残疾儿童接受普惠性学前教育资助政策。
在设施条件方面，根据《残疾人教育条例》规定，残疾幼儿的教育应当与保育、康复结合实施。招收残疾幼儿的学前教育机构应当根据自身条件配备必要的康复设施、设备和专业康复人员，或者与其他具有康复设施、设备和专业康复人员的特殊教育机构、康复机构合作对残疾幼儿实施康复训练。此外，建设资源教室是推进学前融合教育质量的重要支撑。《残疾人教育条例》规定，县级人民政府应当统筹规划，优先在部分普通学校中建立特殊教育资源教室。2020 年教育部发布的《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》强调，对接收 5 名以上残疾学生随班就读的学校“应当”设立专门的资源教室。上述规定，幼儿园可参照执行。由此体现资源配置的倾斜政策。
尽管在现行的《残疾人保障法》和《残疾人教育条例》中，均对特殊教育的发展进行了宏观规定，但针对学前特殊教育的生均经费标准等重要标准尚无明确具体的规定。在地方学前教育法规中，江苏、山东等省份关于残疾儿童免费教育、生均经费、资源教室等方面的具体规定具有一定创新性与引领性。比如，《江苏省学前教育条例》规定，残疾儿童接受学前教育实行免费。《山东省学前教育条例》提出，鼓励、支持残疾儿童达到规定规模的幼儿园建立特殊教育资源教室，残疾儿童生均公用经费应当按照特殊教育学校生均公用经费标准列入财政预算。但在国家政策层面，无论是与残疾儿童义务教育阶段的政策相比，还是与普通学前教育的政策相比，抑或是与发达国家的学前特殊教育政策相比，学前特殊教育生均经费标准、资源教室建设推进等方面都属于薄弱环节。
（四）结果公平：学前特殊教育师资保障政策笼统，质量监测亟待加强
结果公平重点关注教育质量的公平状况。学前特殊教育的师资政策与质量督导评估政策是保障学前教育结果公平的重要方面。数量充足的专业师资是扩大学前特殊教育规模与提升学前教育质量的重要保障。《残疾人保障法》与《残疾人教育条例》等法律法规对特殊教育师资整体培养、培训、编制、特殊岗位补助津贴、待遇等方面做出规定，但学前特殊教育教师专门政策不足。在融合教育教师培养方面，《“十四五”学前教育发展提升行动计划》中专门提出，在高等学校学前教育专业增加特殊教育专业课程，提高师范生的融合教育能力。在教师专业标准方面，《特殊教育教师专业标准（试行）》为特殊教育教师整体培养、准入、培训、考核等工作提供了重要依据，但并未专门针对学前特殊教育教师。《幼儿园教师专业标准（试行）》中，强调教师要尊重个体差异，在幼儿发展知识方面，还有一处强调了解有特殊需要幼儿的身心发展特点及教育策略与方法，但整体而言，关键核心的融合教育素养融入依然不足。目前，国家尚未制定学前融合教育教师专业标准。实际上，学前特殊教育具有很强的专业性，缺乏专门的教师专业标准或者弱化融合教育素养的相关规定不利于教师专业发展，也不利于学前特殊教育质量的提升。
新时代以来，国家颁布实施《教育督导条例》，出台《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》、《幼儿园保育教育质量评估指标》等系列政策，完善教育督导与评估政策法规体系，加强对包括学前教育在内的各级各类教育的督导评估与监测。在特殊教育评估方面，《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》提出完善特殊教育办学质量评价指标体系。2022 年 11 月，教育部印发《特殊教育办学质量评价指南》，为推动构建以义务教育阶段为主、涵盖学前教育和高中阶段教育的特殊教育办学质量评价体系提供了指引，但尚需各地结合实际制定特殊教育办学质量评价具体标准，并分学段分类别细化评价指标内容与方式。
在学前教育评估方面，《幼儿园保育教育质量评估指标》中，仅有三处提到尊重幼儿个体差异，另外，在生活照料方面，有一处提出帮助有特殊需要的幼儿获得专业的康复指导与治疗，但在空间设施、人员配备等方面对残疾儿童的需求考虑不足。在《幼儿园办园行为督导评估指标与要点》中，只有一处涉及残疾儿童，即强调因人施教，为在园有特殊需要的幼儿提供更多的帮助和指导。总体而言，专门针对学前特殊教育质量的督导评估标准缺乏，监测体系有待完善。
国际学前特殊教育公平政策前瞻
从国际来看，随着经济、社会不断发展，世界各国主要通过完善学前教育立法、积极推行融合教育理念、加强师资培养培训以及学前教育质量监控等举措，不断提升学前特殊教育公平的政策保障水平。
（一）立法保障残疾儿童接受免费学前教育
不断完善学前教育立法，将学前教育纳入义务教育范畴或提供免费学前教育是国际社会尤其是发达国家普遍的共识。许多发达国家规定学前教育部分免费，强调政府以财政投入、家庭补贴等形式为学前教育提供支持。例如，法国《费里法案》规定，学前教育属于免费教育阶段；英国《2006 年儿童保育法》规定，政府应当保证 0～5 岁儿童接受免费的学前教育；俄罗斯 2006 年修订的《俄联邦教育法》规定，确保公民接受免费和义务的学前教育。截至 2018 年年底，英国所有的 2～4岁儿童都可以获得每周 15 小时的政府资助早期教育，残疾儿童还可以获得 4 000 英镑一年的额外补助。日本从 2019 年开始全面实施学前教育免费制度，其对象群体包含所有 3～5 岁 儿 童 和 非 纳 税 家 庭 的 0～2 岁 儿童。美国在 20 世纪 60 年代就开始制定了相关的联邦法规。1975 年颁布《全体残疾儿童教育法》，规定所有 3～21 岁的残疾儿童和青少年都有接受免费、适宜的公立教育的权利。1986 年颁布的《全体残疾儿童教育法修正案》中，将学前拨款计划从鼓励性条款上升为强制性条款。同时，规定对 0～5 岁残疾儿童实施个别家庭服务计划。在经费投入方面，美国联邦政府主要通过制定法律和财政拨款等方式对教育进行资助。根据 2022年 7 月更新的教育部 2023 财政年度总统预算申请，特殊婴儿及家庭补助金为 7.32 亿美元，学前特殊儿童补助金为 5.03 亿美元，分别比2015 年的两项预算增加 1.5 亿与 2.9 亿。韩国 2007 年颁布的新《特殊教育法》中，将身心障碍者义务特殊教育范围扩大到 15 年（3～17 岁），即实施幼儿园到高中阶段特殊义务教育，且对未满 3 岁障碍婴儿学生提供免费教育。
（二）积极发展融合教育
融合教育是当代特殊教育从福利型向权益型转变的标志。推进融合教育是国际趋势。例如，在韩国，80%以上的残疾幼儿在普通幼儿园接受融合教育。在日本，自 21 世纪以来，随着相关政策的发布及《残疾人基本法》等法律的修订，融合教育政策不断完善，特殊教育也逐渐向特别支援教育转型。在美国，1975 年颁布《全体残疾儿童教育法》后，历经多次修订。其中，1990 年修订的《能力缺陷者教育法》中，提出了零拒绝、非歧视性评估、免费和适当教育、最少限制环境、合法诉讼、家长参与等六项基本原则，相关立法有力推进了融合教育发展。2019 年，接受美国《残疾人教育法》B 部分服务的 3～5 岁的儿童中，发展迟缓儿童最多，占比 40.1%，言语或语言障碍占比 39.9%，自闭症占比 11.8%，其他障碍儿童占比 8.2%。从教育安置环境看，在 71.6 万名 3～5 岁的儿童中，64.7%的儿童（46.3 万人）在早期普通教育环境接受教育，其中，每周至少 10 小时参加普通儿童教育活动且接受特殊教育和相关服务的大部分时间在早期普通教育环境（如普通幼儿园、提前开端项目中心、公立学校学前班等）的儿童比例为 38.8%；在分离班级（separate class）环境中的儿童比例为 24.0%；在分离学校环境（separate school）及 在 家 的 儿 童 比 例 分 别 为2.1%、2.2%。此外，部分儿童在服务提供地（如提供语言教学的临床医生办公室）等场所接受学前教育。
（三）加强学前特殊教育师资培养
在资格准入方面，国际上对特殊教育教师普遍采取“教师资格证书＋特殊教育专业资格证书”的双证书资格制度。其中，英国特殊教育教师准入资格制度采用的是在职培训的方式，即教师必须首先获得普通教师资格证书，并在此基础上具有一定的教学经验，才能申请获得特殊教育准入资格。在美国，2018 年受雇为 3～5 岁残疾儿童提供特殊教育和相关服务的全职教师共有 3.7 万人，其中，94.3%的教师符合国家完全认证标准，即获得国家特殊教育教师资格证书，或通过国家特殊教育教师资格考试，并持有在该州任教的特殊教育教师执照，且至少持有学士学位。在融合教育师资培养方面，除了高等院校设置特殊教育院系培养特殊教育专业师资之外，将融合教育的目标融入学前教育师资培养课程目标、开设特殊教育课程，以及加强职后培训等，均是国际上的通行做法。在教师专业标准方面，1995 年，美国特殊儿童委员会就发布了第一版特殊教育教师专业标准，此后多次修订。美、英、澳等国的学前教育教师专业标准中，均强化了教师融合教育素养的相关规定。
（四）重视支持保障与学前特殊教育质量监控
建立融合教育支持保障体系，提高融合教育质量，加强质量监控是各国一直在积极探索的重要方面。在英国，自《1976 年教育法案》颁布以来，不断完善融合教育政策，构建了政府为主导、普通学校为主体、多部门联动及家长参与的融合教育支持保障格局。如2015 年发布的《特殊教育需要实施章程：0～25 岁》对地方教育当局、普通学校、家长和教师等主体的管理职责提出要求，强化了多主体协同治理的格局。从整个欧洲来看，欧洲特殊及融合教育发展署与欧洲 32 国的各级教育部门通力合作，于 2017 年提出并推行“学前融合教育生态系统模式”，被视为欧洲国家规划、改进、监测及评估本国/地区学前融合教育质量的基本框架。2009 年，美国发布《学前全纳教育联合声明》，提出了建立全面的服务和支持系统、修订学前教育课程和教师专业标准、建立综合性的专业发展体系等六项策略。此外，近年来，美国在各州逐步建立并推行“高质量早期干预与学前特殊教育系统框架”，强调从规制管理、财政投入、专业人员、数据系统、质量标准等六大领域进行整合，加强对早期干预及学前特殊教育质量的评估、监控与改进。
新时代我国学前特殊教育公平政策的进路选择
促进教育公平发展是一项长期的战略任务。十年来，从党的十八大提出“大力促进教育公平”、“办好学前教育”、“支持特殊教育”，到党的十九提出“推进教育公平”、“办好学前教育、特殊教育”，再到党的二十大提出“促进教育公平”、“强化学前教育、特殊教育普惠发展”，努力让每个孩子都能享有“公平而有质量的教育”是不变的追求。《学前教育法（草案）》（征求意见稿）中，共有五条六款具体涉及学前残疾儿童的生均财政拨款标准、教师特殊教育津贴等方面，但在资源教室建设、师资队伍配备等方面仍有完善的空间。立足新时代对教育公平提出的新要求，建议从以下方面着手，完善学前教育立法及相关配套法规与政策，更好保障残疾儿童学前教育普及普惠安全优质发展。
（一）坚持系统思维与差别原则，完善政策顶层设计
系统思维是运用系统概念来认识对象的思维方式，强调把认识对象作为具有一定结构和功能且多方面相互联系的有机整体。系统思维的根本范畴是系统，第一要义是整体观念。坚持系统思维，要突破普特分家式学前教育政策制定的局限性，从系统观点出发研究和考察学前教育。在学前教育立法过程中，要将学前特殊教育纳入学前教育体系通盘考虑，统一规划；要坚持问题导向，着眼残疾儿童入园机会、条件保障、课程资源、资源教室建设等核心问题系统设计专门条款；要注意与《残疾人保障法》相衔接，并综合协调与相关法规政策之间的关系，将《残疾人教育条例》及地方学前教育条例等下位法中推进学前特殊教育的良策吸收至《学前教育法》中，提升相关政策效力层级。坚持平等基础上的差别对待与合理补偿是弱势群体权利保护立法的基本原则，也是重要的国际经验。学前教育立法遵循差别原则也是贯彻儿童利益最大化原则的必然要求。一方面，要明确规定幼儿园不得歧视残疾儿童；另一方面，在普惠性学前教育资源分配、特殊教育幼儿园举办、财政性生均经费拨款、残疾儿童入园、残疾儿童免费学前教育、融合班级的班额及保育教育等方面对残疾儿童学前教育提供倾斜政策与特别支持，以确保残疾儿童在实质上平等接受学前教育。
（二）坚持融合理念，保障学前残疾儿童入学机会公平
大力推进融合教育也是扩大残疾儿童入园规模、保障残疾儿童入园机会的重要举措。首先，学前教育立法要吸收《残疾人教育条例》的相关规定，明确提出积极推进融合教育，优先采取普通教育方式。其次，要保障残疾儿童入普通幼儿园受教育的权利。《学前教育法（草案）》（征求意见稿）中规定，“幼儿园应当接收具有接受普通教育能力的残疾学前儿童入园”，《残疾人保障法》中规定，“普通幼儿教育机构应当接收能适应其生活的残疾幼儿”，两处规定不一致，建议做好衔接，采用后一表述。与此相对，增加制定相关评估标准的规定，并在“法律责任”一章增加相应的法律后果，即要对拒不接收具能适应其生活的残疾幼儿的机构及人员进行处罚，更好维护法律权威。此外，要健全融合教育质量保障体系。在学期教育立法中明确提出幼儿园资源教室建设要求。对接收五名以上残疾儿童开展融合教育的幼儿园应当设立专门的资源教室。明确加快建设并实现省、市、县特殊教育资源中心全覆盖，明确提出招收残疾儿童的普通班级可以适当缩减班额。
（三）明确配套保障，公平配置公共教育资源
加强配套保障是提升学前特殊教育质量的重要支撑。要明确规定残疾学前儿童的生均财政拨款标准和生均公用经费标准高于普通幼儿的经费标准的同时，国家出台残疾学前儿童的生均财政拨款基本标准或生均公用经费基本标准，地方依据国家制定的基本标准出台地方标准。要明确规定县级以上地方人民政府应当根据残疾学前儿童数量变化及类型和分布等情况，将特殊学前教育机构建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划。要加快制定特殊幼儿园设施设备配备标准，县级人民政府保障设施设备的配备。融合幼儿园参照特殊幼儿园设施设备配备标准执行。要加强课程资源建设与教学调试，根据残疾儿童的身心特点，开发相应的课程教学类资源。
（四）突出师资建设，助力学前特殊教育质量提升
高质量教师是高质量教育发展的中坚力量。在学前特殊教育教师培养方面，要根据残疾人教育发展的需要有计划地举办特殊教育师范院校，支持特殊教育院校、普通师范院校和综合性院校设置学前融合教育院系或专业。制定与完善高等院校学前融合教育专业设置标准。规定普通师范院校和综合性院校的师范专业应当设置特殊教育课程，使学生具备基本的融合教育素养。制定高等学校学前教育专业质量保证标准和课程教学标准体系，要将融合教育相关内容纳入相关指标。在学前教育教师职后培训方面，规定县级以上地方人民政府教育行政部门应当将学前特殊教育教师的培训纳入教师培训计划。在普通学前教育教师培训中明确增加一定比例的特殊教育内容与学时，提高普通教师的融合教育素养。在学前特殊教育教师编制、待遇等方面，明确特殊学前教育机构在人员编制、教师培训经费等标准方面，应当高于普通学前教育机构的标准；明确学前特殊教育教师根据国家有关规定享受特殊岗位补助津贴及其他待遇；补充公办幼儿园教师应当优先满足特殊幼儿园和融合幼儿园的需要。
（五）加强评估监测，推进学前特殊教育质量公平
加强督导评估与质量监控是规范幼儿园办园行为、提升学前教育保教质量的重要抓手。首先，要完善学前特殊教育督导评估制度。探索经常性随访制度、专项督导制度与综合督导评估相结合的学前特殊教育督导评估制度。依托特殊教育科研院所专业智库力量，发挥第三方评估具有相对独立性与公正性的优势，建立政府为主、社会第三方机构为辅的多元督导评价格局，以评促建，支持融合幼儿园及特殊教育幼儿园规范办园，提升质量。其次，要出台学前特殊教育评估指南。在现有《特殊教育办学质量评价指南》、《幼儿园保育教育质量评估指标》等政策基础上，借鉴国际经验，结合我国融合幼儿园与特殊幼儿园的具体情况，以残疾幼儿为本位，构建兼顾共性与特殊性、基础性与发展性、过程性与终结性的评估指标框架。此外，要提升督导评估队伍的融合教育素养。一方面，可在督导评估人员培训中增加融合教育理念与知识相关内容，另一方面，可通过聘请特殊教育专家、特殊教育教师、资源教师等，优化学前特殊教育评估队伍结构。
来源 | 《教育研究》2022年第12期
作者 | 赵小红（中国教科院副研究员）
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